Die AHV
Eine Vorsorge mit AlterungsblindheitDie AHV kommt um eine demographische Korrektur nicht herum. Avenir Suisse schlägt deshalb eine gleitende Erhöhung des Rentenalters und die stärkere Berücksichtigung der Beitragsjahre vor. Diese praktischen Massnahmen könnten rasch und ohne gewichtige Einbussen umgesetzt werden. Bereits 2013 ist bei der AHV mit negativen Umlageergebnissen zu rechnen, und die geburtenstarken Jahrgänge, die in den nächsten Jahren pensioniert werden, erfreuen sich einer höheren Lebenserwartung. Die Entwicklung bei der IV darf sich bei der AHV nicht wiederholen.
Avenir Suisse präsentiert nach der Geschichte der IV ein Werk zur Geschichte und zur Lage der AHV. Die stetige Ausgabensteigerung in der AHV ist ein anerkanntes Problem, und die Finanzierungslücke, die sich aus der demographischen Verschiebung ergibt, wurde mehrfach dokumentiert. Dennoch herrscht seit der 10. AHV-Revision von 1995 Reformstillstand. Alle politischen Versuche, die Ausgaben durch kleinere Korrekturen zu senken oder das Rentenalter der Frauen wieder jenem der Männer anzugleichen, waren bisher zum Scheitern verurteilt. Obwohl die Alterung der Gesellschaft in den letzten Jahren stark ins öffentliche Bewusstsein gerückt ist, war die Zunahme der Lebenserwartung in der Geschichte der AHV nie ein zentrales Thema. Einzelne Warnungen und Vorschläge – wie etwa Bundesrat Couchepins Ruf nach dem Rentenalter 67 – wurden politisch skandalisiert und ignoriert.
Neue historische Herausforderung für die AHV
Das ursprüngliche Ziel – die Bekämpfung der Altersarmut – hat die AHV erreicht. Die Formel «alt gleich arm», die noch zu Zeiten der Einführung der AHV Realität war, gilt heute nicht mehr. Angesichts der demographischen Entwicklung steht die AHV aber vor einer neuen historischen Herausforderung. In den ersten Jahren der AHV bezogen die Männer durchschnittlich während 12 und die Frauen während 14 Jahren eine Rente; heute ist diese Bezugsdauer bei den Männern um 6, bei den Frauen sogar um 8 Jahre gestiegen. Gekoppelt mit der rückläufigen Geburtenrate arbeiten immer weniger Erwerbstätige für immer mehr Rentner: 1948, im Jahr der Einführung der AHV, kamen noch 6,4 Erwerbstätige auf eine Altersrente, heute sind es 3,7. Aus der demographischen Entwicklung ergibt sich für die AHV damit eine Schieflage, die zwingend korrigiert werden muss.
«Schrittchenweise» Anpassung des Rentenalters an die Lebenserwartung
In erster Linie muss die AHV gezielt an die demographische Entwicklung angepasst werden. Dazu soll das Renteneintrittsalter gleitend an die Entwicklung der Lebenserwartung angepasst werden. Diese Anpassung soll also nicht – wie bisher vorgeschlagen – einmalig und abrupt erfolgen. Vielmehr soll das Rentenalter so rasch wie möglich an die Lebenserwartung je Jahrgang angepasst werden. Bei einer solchen Reform erhöht sich das Renteneintrittsalter für jedes Jahr lediglich um 1-2 Monate und liegt somit im Bereich individueller Schwankungen. Sollte eine solche Rentenalteranpassung bereits 2011 erfolgen, läge das Rentenalter dann bei 65 Jahren und 1,5 Monaten. Am 01.01.2012 würde das Rentenalter um weitere 1,5 Monate steigen. Erst im Jahr 2018 würde dies zu einem Rentenalter von 66 Jahren führen, das Rentenalter 67 würde erst im Jahr 2026, also für den Jahrgang 1959, wirksam. Gerade für Personen, die kurz vor der Pensionierung stehen, hat dies kaum spürbare Auswirkungen. Dennoch würde eine solche inkrementelle Anpassung die finanzielle Lage der AHV bereits deutlich entschärfen.
Flexibilisierung unter Berücksichtigung der Beitragsjahre
Gleichzeitig muss das Bedürfnis nach Flexibilisierung des Rentenalters Ernst genommen werden. Bestimmt werden soll ein Renteneintrittsalter je Jahrgang, ab dem man Anrecht auf eine volle Rente hat. Liesse man sich vor seinem – aufgrund der Lebenserwartung je Jahrgang definierten – Renteneintrittsalter pensionieren, müsste man Rentenkürzungen in Kauf nehmen. Arbeitet man länger, hätte man ein Anrecht auf eine höhere Rente. Um verschiedenen Karrieren und Lebensläufen Rechnung zu tragen, soll die Anzahl der Beitragsjahre ein entscheidendes Kriterium sein, das einen früheren Eintritt ins Erwerbsleben entsprechend belohnt. Dazu müssen jedoch die Beitragsjahre bereits ab dem 16. Altersjahr angerechnet werden und nicht erst wie heute ab 20. Schliesslich müssten auch die Beitragsjahre analog dem Renteneintrittsalter je Jahrgang an die Lebenserwartung angepasst werden.
Weitere kleine, aber wichtige Korrekturen
Im Zuge einer nächsten AHV-Reform liessen sich zudem eine Reihe von Korrekturen und Massnahmen beschliessen, welche die AHV auf ihren eigentlichen Zweck, die Altersvorsorge, zurückführen. Dazu zählen vor allem systemfremde Leistungen für Kinder, unnötige Beitragsbefreiungen etwa für Studierende oder Personen mit Kapitaleinkommen. Solche Korrekturen können gleichzeitig die Ausgaben der AHV entlasten und ihre Einnahmen erhöhen.
Wiedereinführung der «technischen Bilanz» als Monitoring-Tool
Die Studie von Avenir Suisse fordert schliesslich die Wiedereinführung einer «technischen Bilanz». Dieses Instrument wurde zusammen mit der AHV eingeführt und stellte das auf weite Sicht berechnete Einnahmen- und Ausgabenbudget der AHV dar. Von den Anhängern des Umlageverfahrens als unnötig kritisiert, wurde sie 1964 abgeschafft. Aus heutiger Sicht muss dies als Fehler bezeichnet werden, denn eine generationenübergreifende Betrachtung der Einnahmen und der Ausgaben trägt dem Prinzip einer intergenerativen Versicherung Rechnung und ist für die Steuerung der langfristigen Finanzierung der AHV eigentlich notwendig.
Blick in die Geschichte und auf Reformen in anderen Ländern
Die Publikation erzählt – wie die 2007 erschienene IV-Geschichte – die langwierige Entstehung und den raschen Ausbau der AHV danach. Die Einführung dieses wichtigsten Sozialwerkes der Schweiz war kompliziert und politisch sehr umstritten. Erst der Wirtschaftsaufschwung in der Zeit nach dem 2. Weltkrieg und der Rückgriff auf die schon bestehende, aber nicht mehr notwendige Lohn- und Verdienstersatzdienstordnung aus den Kriegsjahren verhalfen ihr zum Durchbruch. Einmal etabliert wurde die AHV aber so beliebt, dass sich sämtliche politischen Lager mit einem Ausbau dieses Sozialwerks profilieren konnten. Allein in den 1970er Jahren erfuhren die AHV-Ausgaben im Verhältnis zum BIP eine Verdoppelung. Erst die schwere Rezession nach der Ölkrise in den 1970er Jahren zwang zum Umdenken. Die Einführung des Mischindexes, d.h. die Anpassung der Renten an Preise und Löhne konnte jedoch die Ausgabensteigerung nicht bremsen. Heute summieren sich die Ausgaben der schweizerischen Altersvorsorge, inklusive der 2. Säule, auf 12 Prozent des BIP und machen sie damit zu einem der grosszügigsten Rentensysteme in der OECD.
Dass auch andere Länder angesichts der demographischen und wirtschaftlichen Entwicklung dazu gezwungen waren, ihre Altersvorsorgesysteme zu anzupassen, illustriert ein Kapitel über Reformen in Schweden, Deutschland, England und den USA. Diese Beispiele machen deutlich, dass nachhaltige Korrekturen vor allem aufgrund eines geeigneten Massnahmenmixes, eingeführter Automatismen sowie regelgebundenen Anpassungen möglich waren. In fast allen Ländern – auch das eine mit Bezug auf die Gegenwart bemerkenswerte Erkenntnis – vermochten erst wirtschaftliche Krisen die entscheidenden Reformen auszulösen.
Die im Buch dargestellten Reformen für die AHV orientieren sich zum einen an den Erfahrungen dieser Länder. Zum anderen respektieren die Vorschläge das erfolgreiche Drei-Säulen-System der Schweiz, das die unterschiedlichen Risiken der Altersvorsorge ausgewogen verteilt. Dieses Modell soll nicht angetastet werden. Dennoch muss die AHV als «intergenerative Versicherung» korrigiert werden, um sie auf lange Sicht zu finanzieren.
